黄浦江畔回荡改革强音 ——上海市农村集体产权制度改革样本观察
日期:2016-11-23 作者:胡乐鸣 余向东 胡立刚 黄文芳 来源:农民日报 浏览:970

 编者按:今年4月25日,习近平总书记在小岗村主持召开农村改革座谈会时强调,要在坚持和完善农村基本经营制度的同时,着力推进农村集体资产确权到户和股份制改革。党的十八届三中全会明确提出:“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”

  上海市领风气之先、立改革潮头,自上世纪八九十年代举起农村集体产权制度改革的旗帜以来,沿着理论与实践相结合的道路探索前行,创设了镇、村、组三级集体产权制度改革模式,成为中国农村集体产权制度改革的先行者。

  黄浦江,奔腾不息,汇入长江,奔向东海。农村改革,曲折艰难,过浅滩、涉深水,永不停歇。

  围绕农村集体产权制度,上海改得早、改得彻底、改得卓有成效,被学者和媒体誉为“超级农改”“一场静悄悄的革命”,其特点可用“广、深、活、新、惠”五字概括。

  “广”度来自镇、村、组三级联动改革,“深”度来自追根溯源,从1956年开始算起,“活”指的是改革探索因地制宜、一村一策,从体制机制到形式路径的一系列创新构成了“新”的内涵,“惠”则体现在农民得实惠、集体经济得发展的改革效果。

  2011年是个关键年份。上海市委、市政府把推进农村集体经济组织产权改革列为重点调研课题,建成了市、区县、乡镇、村四级联网的农村集体“三资”监管平台,并完成了上海市农村集体经济组织成员界定和农龄统计公示工作。随后相继出台《关于加快推进上海农村集体经济组织改革发展若干意见》(沪委发[2012]7号)和《关于推进本市农村集体经济组织产权改革若干意见》(沪委发[2014]70号)两个文件。

  “7号文件”明确了“社区经济合作社”的改革形式,而“70号文件”则确定了建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转规范、监管有力”的新型产权制度的目标,并提出了村级、镇级产权制度改革的时间表。

  2015年又是个关键年份。上海市委书记韩正、市长杨雄提出要求,按照党的十八届三中全会和2015年中央一号文件精神,更加积极推进农村集体产权制度改革,探索农村集体所有制有效实现形式,创新农村集体经济运行机制。市人大把农村集体经济组织改革发展列为本年度监督重点项目,加强调研跟踪、监督改革的进程。

  截至2016年上半年,上海完成集体经济产权改革的村已达1547个,占总数的92%;17个镇完成了镇级产权制度改革先行试点,涉及全市镇、村两级农村集体经济组织成员达到500万人。2015年度,110万人率先分享到集体经济改革红利,分红总额超过12亿元,人均1025元,户均4100元。

  上海的改革,通过资产变股权、农民做股东,实现了还利于民、赋权于民;上海的改革,历经风雨、遍地开花、硕果累累、经验可鉴。

  一道绕不过去的坎

  ——农村集体经济组织产权制度改革没有退路,越早越主动,越晚越麻烦,必须取得实质性突破

  “农村土地制度改革,把农民的‘三块地’搞搞清楚,农村产权制度改革,再把集体‘三资’搞搞清楚,事情就比较透彻了。”

  说这话的,是上海市人大常委会农业与农村委员会主任委员孙雷,他在上海市委农办、市农委主任任上多年,脑子里“七七八八”装满农村改革发展的图纸。

  “农村集体经济组织的资产,包括资源性资产、经营性资产、公益性资产。改革,不是改变集体所有制,而是选择一种更有效率的产权制度安排,把农村土地等集体资产的占有、使用、收益、处分等各项财产权利界定清楚。”

  很显然,这是一项复杂的系统工程,说到底是利益的再调整。改变集体资产过去名义上“人人有份”实际上“有份无权”“产权虚置”,以及被人为侵占等现象。

  上海市委农办研究室主任、市农委农经处处长方志权分析认为,这项改革覆盖所有乡村,难度极大,可以说“前无古人、旁无借鉴、情况复杂、影响广泛”,是典型的改革深水区和硬骨头。毕竟,改革有“几怕”:怕翻历史旧账、怕引发矛盾、怕失权失利,尤其会触动镇村两级干部的权利乃至利益。区县一级乃至更高领导层面考虑更多的,则是改革、发展与稳定的关系,农村基层的社会和谐。

  但是农村改革要深化,“家庭经营、统分结合”双层经营中“统”这一块,不能悬空。农民群众对集体资产流失、“小官巨贪”的憎恨,对改革的呼唤,也是强大的驱动力。

  早在2007年10月,农业部印发《关于稳定推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》。上海市委、市政府决定,选择率先改革“经营性集体资产”这个重点,涉及经营性土地上的收益、集体经营的企业等。

  在上海,流动性集体资产规模达三五亿元的村根本不稀奇,最富的村存款高达20亿元,这是改革开放之后集体经济“这只鸡下的金蛋”。孙雷说:“如果最广大的群众享受不到红利,搞不好会鸡飞蛋打,可能带来冲击波,甚至引发严重的社会事件。”

  总之,农村集体经济组织产权制度改革,是一道绕不过去的坎,没有退路,越早改越好,越晚越麻烦。

  2010年,上海市农口部门花了大半年时间,对9个涉农区县的农村集体资产进行了清产核资;2011年又对中心城区拥有农村集体资产的五区六镇进行核查,彻底摸清了家底,理顺产权归属关系。账内资产做到账物、账账、账表相符,账外资产在清理核实后进行登记造册:对产权关系不明晰的,依据国家法律、法规和有关政策规定处置;对清理出来的不实资产,按有关规定和民主决策程序及时进行处置。截至2011年底,上海农村三级集体经济组织总资产为3230.6亿元。

  从2011年起,按照“制度+科技”的办法,依托现代化信息网络技术,上海市加快农村集体“三资”监管平台建设。陆陆续续,把全市涉农126个乡镇、1711个村、22595个队的农村集体“三资”数据全部录入。

  平台包括资金管理、资产管理、资源管理、合同管理、报表分析、预警预报、“三资”公开和领导查询等八大模块;结构上分为市、区县、乡镇、村四级,功能各有侧重。利用网上“农民一点通”,可及时查询到本村的资产概况、收入情况等九个方面的内容。

  上海人做事精细,基础性、准备性的工作进展井井有条,“七七八八”都要考虑进去,改革当然也在渐次推进。

  记者采访中,接触到的各级干部,常常会把“7号文件”和“70号文件”挂在嘴边。

  新任上海市委农办、市农委主任张国坤说:“这两个文件,体现了顶层设计,指导改革全面深化。”他先后在崇明、闵行任职,期间就是在这些顶层设计的指导下,扎实实践,大胆创新。

  上海市农村集体产权改革的政策配套体系由“1+1+X”组成,即“7号文件”+“70号文件”+相关配套文件,随着X不断细化完善,目前形成了“1+1+13”十五个政策文件。这一套政策文件,形成了理论体系和整体制度设计,明确了改革的主体、各级党委政府的责任,明确了产权制度改革的目标,指导为什么改、改什么、怎样改,提出改了之后该依据什么分红、如何发展壮大集体经济、如何探索出农村社会治理新模式等等。

  往更大层面追索,“中央精神+理论研究+市级设计+基层探索”,汇聚成上海市农村集体产权的改革强音,诞生了以村改先行的“闵行模式”、以镇村联动的“松江模式”,才会有全市范围蹄疾步稳的整体推进。

  村一级改革应改尽改

  ——清产核资、界定成员、锁定农龄、量化股权、组建经济合作社,环环相扣,稳步快速推进

  走在雨中的陶桥村,便走进了上海乡村的“秋色赋”,立体,丰富,安宁,还有憧憬。

  “我们村是2014年8月启动村级产权改革的,6个月就完成了,去年12月底,又被纳入‘村经分离’示范点。”村支部委员唐翠霞说,“虽然社员还没有拿到分红,但每个社员都知道,村里的集体资产包括经济合作社账上的200万元现金从此看得到、摸得着了。”

  陶桥村位于浦东新区惠南镇,共有697户,1724人。一个普通村,6个月就完成了改革,放在2012年之前,不可想象。

  2013年,记者亲身经历了闵行区七宝镇号上村农龄统计第二次张榜的日子。在前往村委会的路上,党总支书记张龙标和副书记许顺辉的心几乎提到了嗓子眼,他们担心群众不满统计结果而“闹事”。

  记者看到在村委会农龄统计公示墙上,该村4个村民组,按照1956年1月1日到1994年3月31日、1994年4月1日到2009年6月30日两个时间段做的统计,1200多人的农龄一目了然。

  当时62岁的村民魏德兴告诉记者:“资产不清,老头子和儿子也要打破头,更何况村民与村民、村民与干部之间呢?村里农龄统计工作事前做得非常细,股权设置按农龄股和人头股的做法,得到了村民拥护,自然不会有矛盾。”

  清产核资、界定成员、锁定农龄、设置股权(份额)、组建经济合作社,环环相扣,是上海产权制度改革的重大创新经验。市农委总经济师王国忠说,落实到最终的股权(份额)上,包涵了户籍人口基本股、土地承包经营权股和历史劳动贡献股等几个重要组成部分。

  共和国的历史不会忘记,上世纪五十年代中期,广阔天地间,父老乡亲们拿着地契、牵着水牛、扛着农具,大步走向集体化,创造了“三级所有、队为基础”的集体经济。集体经济的积累,从1956年合作化运动算起,有半个多世纪的跨度。

  “界定集体经济组织的成员,历史的旧账不能不厘清。农村集体资金资产的形成,是所有成员长期劳动和不断积累的成果。”孙雷年轻时插过队种过地,当过乡镇党委书记,他至今记得,七十年代时社员们每年能从集体分得红利,自那时起,集体经济的概念根植于心底。

  记者查阅《关于本市开展农村乡镇级集体经济组织改革试点工作的指导意见》(沪委农办[2012]30号)文件得知,集体经济组织成员的界定,是在参照1996年《上海市撤制村、队集体资产处置暂行办法》的基础上,形成的“八字方针”——户口在队、劳动在册。

  就是说,从1956年至今,无论何时加入户籍、投入过劳动或资产的人员,不管时间长短、贡献大小,都要厘清楚、算进去。农龄如何计算呢?统计时段也自1956年1月1日算起,成员个人从16周岁起算;以年度为计算单位,不满6个月的按半年计,超过6个月不满一年的按一年计。

  在这个操作办法上,所有相关联的人员都纳入农龄统计对象,包括嫁娶者、插队知青、乡村教师、大中专学生、参军、征地安置非农、劳教服刑人员、去世人员等十多类对象。这些对象现在仍是社员的,就把农龄折算成股份;而非社员比如返城知青、招干列编成员等,则建议采取一次性买断农龄的方式。

  截至2011年底,上海全市农村集体经济组织成员591.5万人,总农龄数12559.2万年。这个数据,是所有村居全部计算清楚后、统计汇总得来的,来之不易。

  上世纪八十年代末,以普陀区长征镇红旗村、闵行区虹桥镇虹五村等为代表,曾经掀起过上海市集体产权改革的第一波浪潮,但是推进速度很慢。“为什么那时候推动难?基础性的工作没做到位,关键点和突破口都没有把握好。”上海市农经站副站长张建官告诉记者。

  直到2011年,闵行区的“村改”才完成30个,而在2012年推进了一大步,当年完成23个村,股民数则从3.5万人剧增到近10万人。

  如何确定股权,将资产折股量化到成员呢?闵行区探索出三种股改模式:一是存量折股,村集体资产按农龄全部量化折股给集体组织成员,村民股份的总和即为村集体的总股本;二是增量入股,存量改制条件不具备、征地量大面广的村,由镇、村集体、村民共同出资组建新的经济实体;三是资产按农龄量化,股份按人口设置,即集体资产按农龄量化并兑现给村民,然后,由符合条件的村民按统一股份设置出资入股。按规定“不设干部股”,是一道硬杠杠。

  村改先行的“闵行模式”,为全市村改提供了许多宝贵借鉴。

  2014年底,上海784个村完成了改革;到2016年上半年,达到1547个,建立健全了组织治理机制,并全面推行了村经分离。原则上1677个村应改尽改,少数即将撤掉的空壳村、严重负债村、历史遗留问题多的村,需要进一步研究具体改革办法。

  孙雷说:“群众呼唤改革,可是真正让他主动参与进去,还是有一定难度。看到先改村真的分红了,乖乖,积极性来了,后来的推进速度就快了。”

  在股份合作的形式上,城市化地区,一般选择有限责任公司和社区股份合作社,农村地区则主推农村社区经济合作社。从经营管理、资产增值和股东收益上全面考量,三种形式的股份合作各有长短,仍处于探索完善之中。

  镇一级改革推行“三级联动”

  ——把土地份额考虑进去,把集体资产与财政性资产分开,彻底解决了权益主体模糊问题

  相比较村级集体产权制度改革的燎原之势,乡镇一级的改革,动起来难度很大。而如果不动这一块,改革就是不彻底的。

  随着改革实践的深化,上海市的改革设计者们认识到:对“三级所有”的集体资产改革,应该要“三级联动”。尽管步子大小、步调快慢,可以因地制宜、因时制宜,但早晚要动,不动不行。

  恰恰与其他省份相比,上海要动镇一级集体资产“这块蛋糕”,难度更大,因为其数量庞大、来源多样、结构复杂,长期以来产权更不明晰。

  上世纪九十年代,上海在进行集体企业改制的时候,土地和厂房没有卖掉,作为集体资产保留了下来。而随着时间推移,随着城市化进程加快,这笔宝贵资产在不断积累增值。2014年发布的统计数据表明,镇、村、队三级拥有集体总资产4952.38亿元,其中镇级3511.75亿元,占70.9%。

  市农委秘书长邵启良说,一直以来,镇级领导有“两个口袋”,一个装财政收入,一个装集体资产收入,两个口袋里的钱混用。一旦产权明晰了,可能会不适应、感到受约束,甚至感到有些工作不好开展。

  “各级党委政府一直在为增加农民财产性收入而绞尽脑汁,而摆在眼前的庞大集体资产,农民兄弟们却看不到摸不着,这难道不是一种矛盾吗?”2008年,时任松江区委书记盛亚飞认识到了“早晚要动,不动不行”。镇级集体产权改革的大幕,随之拉开。

  盛亚飞选择新桥镇试点先行,请市农委专家指导设计,带领区农委、区政研室等职能部门多次调研,提出“探索以镇级为主的农村集体经济组织产权制度改革工作”的指导意见,侧重于研究“撤制村组集体资产处置”等问题,边研究边推进。

  2009年12月1日,“新桥镇农村集体经济联合社”宣告成立,集体资产“三级所有”在那一刻起变为“一级所有”,标志着松江区也是上海市首个镇级产权改革完成。

  在随后的探索中,松江区各街镇陆续跟进,并形成了两种改革模式:其中5个镇采取“一级模式”,镇级集体经济组织回购村、组集体资产,成立镇级经济联合社,股权明确分配到全镇农民个人;9个镇采取“二级模式”,成立镇级联合社和村级合作社,对集体资产仍实行两级经营管理,主要是农业地区、未完成撤村及村级资产体量较大的镇。

  “一级模式”的改革设计相对复杂:一是要对全镇所有集体“三资”,再来一遍地毯式的清产核资;二是要考虑,把土地资产纳入改革范畴、土地收归镇级联合社管理之后,对原来三级所有的资产如何划分,一般按镇30%、村30%、组40%的比例分配;三是明确镇级回购村、组集体资产的资金到位时间、方式支付;四是明确镇级联合社成员,资产分配结构一般按“农龄份额:土地份额=4∶6”;五是镇级联合社的代表选举,理事会、监事会的组建,及管理模式等等,都要重新设计。

  松江区农委副主任姚水平说:“农龄和土地,为什么要四六开?因为土地是农民的命根子,因为土地是不动产、在未来具有增值空间。”土地份额由各村组在册农业户口人员分享,用一个系数算乘法,方式简单。那么在新的镇级经济联合社里,“成员个人总股份=农龄份额+个人土地份额”。

  2013年底,松江区涉农街镇全部完成改革,成立了14家镇级农村集体经济联合社、107家村级集体经济合作社,共量化集体资产328.2亿元,发放社员证57万多张、总份额3000多万份。

  松江的“三级联动”改革,就这样将占农村集体总资产近80%的镇级资产,100%明确到农民个人,彻底解决了权益主体模糊问题。

  记者了解到,全面完成改革之后,松江区采取“一级模式”的街镇,2014年起实现分红,采取“二级模式”的有些也开始分红。2015年度,全区的镇联合社和村合作社共计分红2.54亿元;镇、村两级资产总额达549亿元,其中经营性资产80多亿元,分别比2013年底增长了67.3%和38.8%。

  这两年,上海市各个街镇都开始推行镇级产权制度改革试点,闵行、浦东有部分街镇完成了“镇改”。截至今年8月,已有120多个镇完成了农村集体资产与财政资金的界定。

  浦东新区的唐镇和万祥镇,去年启动试点。“为什么选择这两个镇呢?”区农委副主任严伟说,唐镇集体资产量大、总体经济强,万祥镇经济经济弱但是建制完整。在“村改”已经完善的基础上,如果这两个镇的“镇改”行得通,就能为全区推广“镇改”提供参照。

  万祥镇已于今年5月召开了经济合作联社成立大会,镇农经站站长龚均对改革很有信心:“虽然现在集体经济体量小,通过改革盘活存量、强化保值增值力度,争取更快速更规范的发展。先筑好巢,再多下蛋。”

  不是杀鸡取卵,而是养鸡下蛋

  ——改革始终坚持集体所有、因地制宜、以农龄为主要依据、公正公平公开、效益决定分配的“五个原则”

  上海市集体产权制度改革之路走到今天,有大把大把的经验可以总结,其改革的广度、深度、量度,其清产核资、界定成员、锁定农龄、确定股权的精细程度,其“三级联改”的做法等等,在全国具有多方面的创新意义,堪称“上海样本”。

  孙雷说:“摸着石头过河,把改革推向深水区,需要完善的理论体系和有效的实践模式,上海产权制度改革基本做到了两者的有机结合。”

  张国坤认为,上海的改革,始终坚持了集体所有、因地制宜、以农龄为主要依据、公正公平公开、效益决定分配,这“五个原则”,运行在平稳的轨道上,具有鲜明的“广、深、活、新、惠”特征。

  从全国各地实践来看,农村集体产权制度的改革是否成功,主要从两方面评判:首先要看改革的出发点和落脚点是否是赋予农民充分权能,具体而言,重点赋予农民对集体资产股份的“六项权利”,即占有权、收益权、有偿退出权及抵押权、担保权、继承权;其次要看是否准确把握了改革的三大目标:一是构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村集体产权制度,二是建立符合市场经济要求、有利于管好用好集体资产、实现保值增值的运行新机制,使集体资产产权明晰、规范管理、壮大发展,三是形成有效维护农村集体经济组织成员物质利益和民主权利、较为完善的农村集体经济治理结构。

  对照上述标准,上海市的样本意义更加突出。作为全国农村改革试验区的闵行区,在2014年完成120个村居的“村改”时,有29万农民变股民,持有集体资产55.7亿元,当年分红总额3.85亿元;农民财产性收入占家庭人均可支配收入的18.3%,使得闵行区城乡居民收入比达到1.48∶1,在全市差距最小。

  采访中,干部群众翻过来倒过去,反反复复向记者讲述“鸡与蛋的辨证关系”,大家一致认识到了“改革不是杀鸡取卵,而是养鸡下蛋”。改革后,集体资产真的“人人有份”了,条件好的村都能吃个荷包蛋,条件一般的来个西红柿炒鸡蛋,条件差的喝个蛋花汤。即便手里暂时还捧着空碗,也知道母鸡早晚会下蛋。

  数据表明,加快产权制度改革这几年,上海市各级集体经济的资产总值,平均以两位数的速度增长,集体经济走在发展壮大的阳关道上。各级党委政府强化分类指导,引导社会资本与集体经济开展合作,结合特色镇村建设、一二三产融合等,培育农村集体经济的新优势。

  从2014年起,在40家“城中村”改造过程中,采取引入合作单位的改造模式,为集体经济组织留存10%的物业不动产经营面积,以使农民长期受益。闵行区莘庄镇每年租金收入1.1亿元,基本保证了全镇征地农民持续收入来源。

  上海市人大常委会正在加快立法,制定《上海农村集体资产监督管理条例》,将明确股份合作制改革要做到“两个防止”,即防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产,防止外部资金侵吞、控制集体资产;新型集体经济组织的年度收益分配比例,不得高于当年经营性净收益的70%,并建立以丰补歉机制,严禁举债分配。

  “村经分开”的农村治理新模式,则是以村党组织为领导核心、村民委员会为主导、村民为主体、村务监督委员会和村集体经济组织共同参与等为重要内容。

  2015年,基本完成了村级产权制度改革后,上海市提出从2016年起,力争用2到3年时间,全面实现村民委员会与村级集体经济组织分账管理,从而建立了股东会、董事会、监事会和法人财产权、出资者所有权、出资者监督权、法人代理权“三会四权”制衡机制。村委会的主要职能,就是村民服务与村务管理,与合作社剥离开来。

  同时,考虑到“村经分开”之后,村委公共服务的开支难,专门出台《关于完善村级治理体系加强基层建设的实施意见》,明确村级组织基本运转经费保障标准,对村级经费不足部分,由财政予以托底保障,区县和乡镇政府承担主体责任。

  为尽快改变100个经济薄弱村的面貌,奉贤区改变过去各村“单打独斗”的状况,组建“百村公司”和“百村创业园”,薄弱村成为公司股东。集体资产属于村级拥有,经营运作在区级层面进行;各类扶贫资金、资源改“撒胡椒面”为相对集中投入,将扶贫政策与市场化运作有机结合。去年每村获得经营收益50万元,今年预计可得70万元。

  上海市副市长时光辉自2013年分管“三农”工作以来,把大量时间精力投入到这项重大改革中。他认为,“今后的重点任务,是真正建立起新型集体经济组织产权制度,完善长效机制,发展壮大集体经济,增加农民财产性收入,为城乡一体化夯实基础。新的产权制度从法理上保证了社员的权利,促进了集体经济与市场的对接,还因此催生了农村社会治理新模式,这一切都在自觉强化党的执政基础。”

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